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2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，可以视为是允许农村土地入市的制度探索。在律师之家我国“二元”土地制度框架下，城市更新，特别是旧村改造中，供地方式一直以来都是较为复杂和难以处理的事项之一。目前，旧村改造项目中涉及的建设用地分为复建安置地块和融资地块，融资地块需转为国有后，协议出让给相关主体，入市流通，发挥其交易的价值。复建安置地块可由村集体经济组织自行决定，是否申请由集体建设用地转为国有建设用地，进而入市流通，或者保留原集体建设用地性质的，但只能在村民之间进行流转。本文以广州市城市更新政策为基础，尝试分析集体建设用地转为国有建设用地的程序及实务操作。

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一

城市更新项目中村集体建设用地的产权选择模式

广州市城市更新改造方式按照改造主体的不同，可以分为三种类型：政府收储、合作改造、自主改造。按产权选择模式主分类，可以分为以下两类：

（一）政府收储型

在村集体经济组织的配合下，由政府依法征收、收回、收购土地使用权的集体土地，纳入土地储备;然后按照国家相关法律法规，通过公开招标、拍卖、挂牌等方式将经过前期开发的土地进行出让。

（二）合作改造型、自主改造型

合作改造型、自主改造型城市更新项目分为保留集体所有和申请转为国有两种模式。

1.保留集体所有。保留集体所有是在政府指导下，由村集体独立或与其他单位合作，承担旧村庄的改造工作，包括拆迁安置、土地平整、回迁返建和商品房建设等。复建安置地块的土地性质仍保留原来集体建设用地的性质不变，且只能在村集体经济组织成员之间流转。

2.申请转为国有。在广州市旧村改造项目中，经村民集体自愿申请，政府可以批准将存量集体建设用地直接转为国有建设用地，不再办理征收手续。自愿申请转为国有土地之后，权利主体需补缴土地出让金，取得国有建设用地使用权，然后自行改造或与有关单位合作开发建设，开发完成后的国有建设用地性质的不动产可以自由入市交易。

二

广州旧村庄改造集体建设用地转国有建设用地

（一）融资地块

1．土地受让主体。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号，以下简称“《56号文》”）第二十五条的规定：“融资地块由村集体经济组织在组织完成房屋拆迁补偿安置后，再按规定申请转为国有土地，直接协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业律师之家；经批准后，由合作企业与市国土部门直接签订土地出让合同。” 另根据《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）第十二条的规定：“自行改造或者合作改造的，可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方。”增加了一个主体，即农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位。

2．土地出让金的计收标准。根据《56号文》第四十条第一款的规定：“融资地块由政府储备公开出让的，土地出让金以实际成交价格为准。融资地块按照合作改造和自主改造以协议方式出让的，按申请办理土地出让手续时点市场评估价20％计收土地出让金。”

（二）复建安置地块

1．土地性质的可选择性。根据《56号文》第二十五条的规定：“安置地块由村集体经济组织申请划拨使用。村集体经济组织也可申请将地块转为国有土地。”换言之，村集体经济组织可以申请将集体建设用地转为国有建设用地，也可以保留集体建设用地性质。此两种处理方式，在能否入市交易流通、土地使用年限、是否缴纳土地出让金等方面存在着诸多不同。例如：申请转为国有建设用地后，可以入市流通，保留集体建设用地的，只能在村集体经济组织成员之间转让。2017年，广州市人民政府再次出台新政，鼓励村集体经济组织将集体建设用地转为国有建设用地，具体为《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》第（二十四）条：“鼓励和引导村集体经济组织申请将集体建设用地转为国有建设用地。”

2．土地出让金的计收标准。根据《56号文》第四十条第二款的规定：“村集体经济组织或个人依法将集体建设用地转为国有建设用地的，发生出售、交换、赠与（不含继承）或自行申请补办土地出让时，按申请时点相应土地用途市场评估地价的20％或房屋市场评估价的5％计收土地出让金。实务操作中，转为国有建设用地的，如不进行上市交易，可延缓缴纳土地出让金，土地使用年限（通常为70年）在补缴土地出让金后，才开始计算。

（三）实践情况

根据原广州市城市更新局印发的《“三旧”改造项目涉及用地报批工作指引》，明确旧村集体建设用地转为国有建设用地手续报批材料包括：旧村集体建设用地转为国有建设用地的请示、农村集体经济组织的申请材料、权属证明材料及建设拟征（占）用地土地权属情况汇总表、该建设用地来源合法的证明材料、申请的用地已纳入城市更新总体规划的相关材料、经村集体经济组织成员大会2/3以上人员同意集体用地转国有建设用地的资料等等。

村集体经济组织成员通常是以血缘为纽带，以宗族为联系而形成的差序格局社会，他们通常具有较强的乡土情节，认为集体用地只能在集体经济组织成员之间流转，能够保证村民之间的血统和情谊不变。更为重要的是宅基地没有使用年限的限制，可以一劳永逸，永葆产权。但年轻一代，出于对土地转性后的巨大增值利益考量（集体用地转为国有用地后，流转交易增值部分大约为原价值的一倍多），大多愿意将集体用地转为国有用地。

三

《宪法》《土地管理法》等上位法的规定

我国《宪法》和《土地管理法》中都明确规定:国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定及程序对土地实行征收并给予补偿。对于土地征收行为有明确的法律依据、程序规定及补偿标准。土地征收行为是在我国二元制土地制度下，农村集体用地入市的重要途径。

广东省自2009年开展“三旧”改造工作以来，逐步探索出一条全新的集体用地入市的路径，具有很强的可操作性，但目前国家层面的法律将农村集体建设用地的使用和流转的主体、用途限制在狭小的范围内，城市更新改造中集体土地通过集体经济组织或原使用权人自主改造、开发，在国家层面并未找到立法支持。

拟稿 | 省律协房地产与建筑工程专委会

执笔人 | 黄山、王晓蕾、彭鹏

核稿 | 余烨欣

编辑、排版 | 美芝

审定 | 邓捷